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Todo sobre la controversia de las elecciones y los formularios E14
Los formularios E-14 son el acta de escrutinio de cada mesa que llenan los jurados de votación una vez cerradas las elecciones. Son tres formularios que son diligenciados de manera idéntica y permiten el preconteo de votos.
El 17 de febrero, la Registraduría hizo el lanzamiento de un chatbot y atendió a las preguntas de periodistas de cara a las elecciones al Congreso y las consultas del próximo 8 de marzo. Ante una pregunta sobre las actas de escrutinio o formulario E-14 que llenan los jurados de votación en cada mesa, el registrador Hernán Penagos insistió en que los jurados deben dejar en blanco aquellas casillas sin votos.
Un fragmento de ese momento se hizo viral en redes sociales y múltiples cuentas han afirmado que esa instrucción de dejar casillas en blanco por parte de la Registraduría es atípica y podría llevar al fraude electoral (1, 2, 3, 4, 5).
De hecho, el presidente Petro se refirió a lo dicho por la Registraduría y aseguró: “Dejar casillas en blanco en los formularios de las mesas firmadas por jurados, lleva al fraude electoral”.
Pero eso es falso. El Detector pudo comprobar con la Misión de Observación Electoral (MOE), exregistradores y expertos en el proceso electoral que la instrucción no es atípica para esta elección y no “lleva al fraude electoral” como asegura el presidente.
Por el contrario, llenar con equis, asteriscos u otros símbolos las distintas casillas sin votos de los formularios E-14 puede retrasar el preconteo, demorar la digitalización de esas actas y crear mayores diferencias entre el preconteo y el escrutinio.
¿Qué son los formularios E-14 y quién los diligencia?
Los formularios E-14 son el acta de escrutinio de cada mesa que llenan los jurados de votación una vez cerradas las elecciones. Son tres formularios que son diligenciados de manera idéntica y permiten el preconteo de votos.
El preconteo es el conteo rápido no oficial de los votos que se hace tan pronto cierran los puestos de votación para informar resultados preliminares. El escrutinio es el conteo oficial y detallado que se hace después, a cargo de jueces y notarios, de manera pública y con vigilancia de autoridades electorales, testigos y partidos. Este es el que determina los resultados y tiene validez jurídica, el preconteo no.
Como el preconteo es una estimación rápida y no oficial hecha por los jurados de votación, puede tener errores o problemas en la transmisión —el dictado de las cifras—, como recalca la misma Registraduría en su página web. Justamente para eso existe el escrutinio: para revisar actas, corregir inconsistencias y dar los resultados oficiales.
Pero el preconteo es clave pues es lo que permite que sobre las 4:30 p.m., 5:00 p.m. los colombianos ya tengamos resultados preliminares de las elecciones.
Para las elecciones al Congreso del próximo 8 de marzo fueron designados por sorteo 862.392 jurados de votación, 730.279 principales y 132.113 remanentes. Los jurados de votación son ciudadanos seleccionados al azar de entidades públicas, empresas privadas, instituciones educativas y agrupaciones políticas.
Para esta elección quedaron: 331.005 empleados de empresas privadas, 277.620 estudiantes, 129.417 funcionarios públicos, 101.506 docentes y 22.844 simpatizantes de las organizaciones políticas.
Los jurados de votación, ciudadanos elegidos aleatoriamente, son la máxima autoridad en la mesa de votación. Son quienes atienden a los votantes, realizan el preconteo y registran los resultados en los documentos electorales, entre ellos los formularios E-14.
A ellos son a los que la Registraduría en sus capacitaciones, y como se ve en la cartilla de instrucción para los jurados, les ha entregado la instrucción que según el presidente “podría llevar al fraude” este 8 de marzo.
Si un candidato no obtuvo votos la casilla en el E-14 debe dejarse vacía. Si obtuvo una cifra de uno o dos dígitos los círculos restantes deben rellenarse, y si obtuvo votos por tres dígitos se llenan las tres casillas con el número correspondiente:
Esta ha sido la instrucción dada desde las regionales de 2023.
El Detector de Mentiras revisó en el Sistema de Capacitación Electoral (Sice) de la Registraduría las cartillas y capacitaciones disponibles para jurados de votación y las comparó para saber si esta es una instrucción atípica.
Los datos disponibles son para 13 elecciones, desde 2011, y han sido distintas de acuerdo a instrucciones de la Registraduría. Para las cifras de 1 o 2 dígitos hasta 2014 la instrucción fue rellenar con ceros (0) las casillas vacías, como sucede en otros países como México, luego de 2018 a 2021 fueron guiones, y en 2022 asteriscos.
Pero las instrucciones sobre qué hacer en los E-14 con aquellos candidatos sin votos en una mesa no siempre han sido explícitas, pues no se refieren a qué hacer en esa situación en concreto. En esas ocasiones, los ejemplos visuales del formulario podían simplemente no presentar ese escenario, o por el contrario asumir que se dejaban en blanco, como desde 2023 se indica claramente.
El exregistrador Juan Carlos Galindo le dijo a La Silla que no se ha evidenciado históricamente una problemática de alteración de los formularios E-14 con propósito de fraude. “Lo que existen son riesgos normales humanos en el diligenciamiento. Pero para eso están por un lado seis jurados por mesa, testigos electorales, autoridades de control que están pendientes de ese proceso”.
Añadió que en todo caso la instrucción no es atípica, sino todo lo contrario, “en muchas elecciones esa ha sido la regla general. Es la instrucción que normalmente se le ha dado a los jurados de votación en los procesos electorales de solamente marcar aquellos renglones que sí tengan votos”.
La Silla pudo constatar que en pasadas elecciones a Congreso, donde los formularios E-14 son múltiples por la cantidad de partidos y candidatos, los jurados han dejado en blanco aquellos que no recibieron votos en la mesa.
En el proceso de diligenciamiento de los E-14 para el preconteo siempre deben estar: al menos dos de los seis jurados de mesa para que los formularios sean válidos, delegados de la Registraduría, personal de transmisión de los resultados de preconteo, testigos electorales de los partidos, observadores electorales nacionales e internacionales, fuerza pública y podrían estar funcionarios de Mesa de Justicia, Procuraduría, Defensoría, Fiscalía.
Es decir, el diligenciamiento de los E-14 es un proceso que no se hace en solitario, y es hecho por los distintos ciudadanos designados como jurados. No los llena ningún funcionario de alguna entidad.
El paso a paso luego de las 4:00 p.m. y los E-14
Como lo explica cada uno de los instructivos de la Registraduría de cada elección, y le constató la MOE al Detector, luego de que cierra la jornada de votación lo primero que hacen los jurados es romper todo el material electoral no utilizado (las tarjetas sobrantes, los certificados de votación…).
El material destruido es metido en un sobre negro, entregado a cada mesa en su respectivo kit electoral, y luego se lo lleva un delegado de la Registraduría.
Luego de eso se procede a hacer la nivelación de la mesa. Se revisa en el acta de instalación y registro general de votantes (formulario E-11) el total de sufragantes que tuvo la mesa, se dice en voz alta para conocimiento de los testigos electorales y se escribe el total de votantes al final de esa acta.
Ese total de votantes es inmediatamente anotado en la parte superior de los formularios de preconteo E-14.
No existe un solo E-14 por mesa. Cada E-14 tiene tres copias distintas, cada una con un propósito diferente.
El llamado de ‘transmisión’ es el que es entregado inmediatamente para conocer el preconteo de las elecciones. Lo lleva un delegado de la Registraduría a la sala de transmisión donde comunican esos resultados por teléfono. Como ya dijimos, es lo que permite una sumatoria no oficial para tener resultados rápidos.
El segundo, llamado de ‘delegados’, es el que usualmente la Registraduría escanea y sube a Internet para que cualquier ciudadano lo consulte. Esto permite que la noche de elecciones un E-14 por mesa esté digitalizado y disponible en Internet.
El tercero, conocido como ‘claveros’, es el único que tiene validez jurídica. Los jurados lo meten en una bolsa sellada junto con los votos físicos, y esa bolsa viaja hasta el punto de escrutinio.
Allí es donde la comisión escrutadora (que cuenta con distintos niveles) compuesta por notarios y jueces hace el conteo oficial frente a testigos electorales de los partidos, abogados y delegados de la Registraduría y el Consejo Nacional Electoral. Este es el formulario con el que se certifican e impugnan los resultados.
Para las elecciones de 2026, el registrador Hernán Penagos anunció que por primera vez serán digitalizadas las tres actas E-14 de cada mesa de votación —transmisión, delegados y claveros— para que cualquier ciudadano pueda verificarlas y compararlas.
El de ‘delegados’ seguirá digitalizándose la misma noche de las elecciones en los cerca de 800 puntos de digitalización que hay en el país. El de ‘claveros’ se digitaliza a medida que avanza el escrutinio. Cuando cada comisión empieza a darle validez jurídica a los resultados, cada E-14 se va montando.
“El que pasa a digitalización por primera vez es el de ‘transmisión’. Sobre ese aún no tenemos aún certeza de cómo va a ser el proceso ya que el simulacro de digitalización está programado para el 26 de febrero”, dijo la MOE.
Para este 8 de marzo son múltiples E-14 los que deben completar los jurados. Esas elecciones tendrán: el E-14 de las consultas presidenciales, un E-14 por cada partido a la Cámara de Representantes, y un E-14 por cada partido al Senado.
Por ejemplo, solo para Senado, que hay 17 partidos y coaliciones, cada mesa podría tener 17 formularios E-14 con sus tres páginas correspondientes. Solo allí son 51 actas.
En total, el país tendrá 13.746 puestos de votación, en los que se habilitarán 125.259 mesas. Esas mesas tendrán que diligenciar 775 mil actas E-14.
Una vez totalizados los votantes de la mesa y anotados en la parte superior de cada E-14 se abren las urnas y se clasifican los votos. Para el 8 de marzo la clasificación sería: los votos de consulta, los votos de Senado, los votos de Cámara, y los votos Citrep (si los hay).
Luego, los jurados hacen el conteo apoyados del Cuentavotos, una herramienta que les permite ir contabilizando cada voto y obtener el total para ahí sí anotarlo en las tres copias del E-14 correspondiente. El jurado que tenga los votos debe leerlos en voz alta para que el resto de los jurados puedan seguir el conteo.
Al final de cada E-14 va la firma de los jurados, así como un campo para diligenciar observaciones, como por ejemplo si algún testigo electoral solicitó un recuento de votos.
Conforme los jurados vayan diligenciando los 3 ejemplares de cada formulario E‐14 (consultas, Senado y Cámara), deberán permitir a los testigos electorales tomar fotografías o videos del mismo.
El E-14 de ‘delegados’ debe depositarse en el sobre de delegados, si lo hay, o entregarse al funcionario electoral. Este es el que usualmente es pegado afuera de los puestos de votación para facilitar a los testigos electorales y observadores ir viendo en tiempo real los datos que son transmitidos por cada mesa del puesto de votación.
Finalmente, los votos físicos son depositados en su sobre correspondiente, y se meten junto al ejemplar del formulario E‐14 dirigido a los ‘claveros’ para el escrutinio.
“Ese es el único momento en el que podría haber fraude llenándose los espacios en blanco como sugieren en redes sociales. Porque si luego, por ejemplo, alguien pone un número en la que está colgada, o el tramitador se equivoca y transmite mal, pues cuando llega a la comisión escrutadora, la comisión escrutadora verifica, y si es el caso, pues vuelve y cuenta los votos. O sea, las tres actas que se llenan en frente a todo el mundo tienen que ser idénticas. Y lo bueno de que se llenan por aparte, que no son una fotocopia, es que eso te garantiza que si hay inconsistencias, pues se vuelven a contar los votos. Entonces, hacer fraude es muy difícil”, explica Catalina Botero, abogada y exrelatora para la libertad de expresión de la Cidh.
El problema de llenar todo con equis o asterisco
Como le explicó la Registraduría a La Silla y fue constatado por exregistradores, expertos, y entidades como la MOE promover el llenado de cada casilla tenga o no tenga votos en realidad afecta negativamente el proceso electoral en varias vías:
1.Transmisión de los datos: En 2022, en las elecciones al Congreso, distintos jurados intentaron seguir esta instrucción, pero por la cantidad de formularios E-14 a llenar, dado el múltiple número de partidos y candidatos, lo que sucedió fue que los formularios terminaron siendo rayados de distintas maneras para “llenar” esos espacios en blanco.
Cuando ese formulario llega a la sala de transmisión hace que aumenten los errores en la lectura de los votos en el preconteo.
“Las personas que dictan los resultados tienen que identificar rápidamente quiénes recibieron votos, a la par que dictan los códigos correspondientes al departamento, al municipio, el número del partido político y los votos. Estar frente a esa cantidad de ruido visual aumenta el número de errores”, dijo la directora de la MOE, Alejandra Barrios.
E-14 diligenciados en las elecciones a Congreso 2022.
2. Riesgo de mayor diferencia entre el preconteo y el escrutinio: Si en los formularios E-14 es más difícil identificar los resultados y eso aumenta los errores en el dictado, pues aumenta la diferencia entre el preconteo y el escrutinio —que son los resultados oficiales—.
“Esto se llama como la canción, tropecé de nuevo y con la misma piedra. Hace cuatro años eso salió muy mal, dieron esa instrucción, y el resultado de la instrucción de marcar con x, con rayaduras, con asteriscos, los E-14, pretendiendo que de esa manera no se ponían votos diferentes a los que estaban en la urna, salió muy mal, y salió tan mal que se tuvo que esperar a la finalización de escrutinios para ver realmente la votación”, recordó Barrios.
3.Digitalización de los formularios más pesada: El proceso de escaneo por el que pasan los formularios E-14 incluye un Reconocimiento Óptico de Caracteres (OCR) para identificar los números y subirlos a una base de datos.
Tener más caracteres y elementos aumenta los errores, y hace más lento el escaneo de cada E-14, lo que demora su publicación en Internet. Una garantía que justamente permite que la misma noche de elecciones los ciudadanos puedan explorar y descargar este contenido.
“Esto implica más ojos teniendo que revisar cada dato y para la MOE y los partidos es un dolor de cabeza porque tomar las tres actas escaneadas para ver y comparar que tengan los mismos números deja de ser una verificación rápida, pues cada formulario puede tener tachaduras diferentes. Lo que también alarga el tiempo de revisión”, explica Barrios.
Como ha dicho Barrios, hay riesgos en las elecciones pero no de fraude. “Hay riesgos de compra de votos, de presencia de grupos armados. Pero un riesgo en la forma en cómo se hace el proceso electoral, se transmiten los datos, se consolida la información no existe en este momento”.
Añadió que se han hecho los simulacros correspondientes, las reuniones técnicas y desde la MOE no hay ninguna alerta en la entrega de resultados.
Los antecedentes de 2018 y 2022
La desinformación usando los formularios E-14 no es nueva. Desde hace meses, y ahora nuevamente, usuarios en Internet hablan de fraude en las elecciones al Congreso de 2022 y a la Presidencia en 2018.
En las elecciones al Congreso de 2022, en efecto, hubo una diferencia muy grande entre el preconteo y el escrutinio: del 7%, cuando usualmente es alrededor del 0,5%.
Como La Silla verificó en su momento, hubo errores en la transmisión y los jurados hicieron muchos tachones en los formularios E-14, que son los del preconteo. En parte porque no fue claro qué hacer con los espacios en blanco y se promovió, como hoy pasa nuevamente, que se rellenaran con x o asteriscos.
Finalizado el escrutinio, la lista cerrada del Pacto Histórico sacó tres curules más al Senado de las inicialmente proyectadas en el preconteo. Ninguno de los factores que explican lo sucedido apunta a un plan deliberado para cometer fraude por parte del Pacto y la Registraduría. Hubo un mal diseño del formulario E-14, que ya fue modificado, fueron seleccionados muchos jurados jóvenes que no lo habían sido antes o nunca habían votado, y hubo fallas en las capacitaciones de la Registraduría comunicando usar asterisco en lugar de rayas como era anteriormente.
Alejandra Barrios, directora de la MOE, ha recalcado que no hubo errores en el escrutinio, que es el resultado oficial de las elecciones y justamente está a cargo de jueces y notarios.
En Colombia hay cuatro comisiones escrutadoras: 1) la de orden auxiliar o zonal, 2) la de orden municipal; 3) la departamental, 4) y la comisión escrutadora nacional, integrada por magistrados del CNE (Consejo Nacional Electoral). Este proceso se hace frente a testigos electorales de los partidos, abogados y delegados de la Registraduría y el CNE.
“Es muy difícil estar con esta narrativa porque genera desconfianza en el sistema y lo que mostró hace cuatro años el sistema era que en las comisiones escrutadoras sí se podía subsanar los problemas que hubo en el preconteo”, agrega Pilar Sáenz, de Karisma.
Ese ejemplo selectivo omite información como que en las elecciones presidenciales de ese mismo año, que ganó Gustavo Petro, la diferencia entre el preconteo y el escrutinio fue de solo 0,1% —la cifra más baja en la historia, según la Registraduría— tanto en la primera como en la segunda vuelta.
En la segunda vuelta, Petro obtuvo 11.292.758 de votos en el preconteo, mientras en el escrutinio obtuvo 11.291.986 votos; es decir, una diferencia de 772 votos (el 0,0068%).
La MOE, ONG independiente que vigila las elecciones en Colombia hace 20 años, revisó en 2018 una muestra de 13.135 formularios E-14 a la Presidencia y encontró anomalías en 363 de ellos, equivalentes al 2,8% de la muestra revisada.
La MOE aclaró que esas anomalías estaban en los formularios de delegados, no en los de claveros, que son los que tienen validez legal. Y señaló que, si se considera que su muestra es representativa, las anomalías serían en casi 70 mil votos de más de 19,6 millones de votantes, un 0,3%. Ese año, en la primera vuelta, la diferencia de votos entre el preconteo y el escrutinio fue de 68.728 votos, según la MOE.
Colombiacheck reportó además que, según publicaciones en redes, los tachones en los formularios de 2018 no estaban concentrados en la casilla de Duque: también aparecían en las casillas de Gustavo Petro y Sergio Fajardo, entre otros candidatos.
Lo que demuestra que se trató de un tema circunstancial y no de una cooptación de la Registraduría o el CNE que pueden manipular los resultados electorales al antojo de un sector político.
En las regionales de 2023 también circuló que los errores en los formularios eran solo a favor de Galán, pero eso era falso. En estos días ha recirculado esa mentira.
Las elecciones de 2026 contarán con la observación internacional de la Unión Europea y la OEA, que entregan informes de todo el proceso. Adicionalmente el CNE invitará a 250 observadores internacionales.
En este siglo, ni observadores nacionales, como la MOE, o internacionales han reportado o denunciado la comisión de fraude electoral ni han puesto en duda los resultados.